Vem betjänas av nödbefogenheter?

Covid-19-pandemin utlöste ett välbehövligt samtal om användningen av nödbefogenheter eftersom de är fyllda med kraftfrestelser och endast suboptimal allmännytta. President Bidens misslyckade vaccinmandat för privata företag och statsminister Trudeaus användning av nödbefogenheter mot den kanadensiska lastbilen protesterar ytterligare brådskande av denna diskussion och väcker kritiska frågor om vilka incitament som inspirerade dessa policyer. 

En omfattande ekonomilitteratur, känd som public choice, brottas med dessa problem och föreslår att regeringar, liksom privata aktörer, agerar i sitt eget intresse. Det vill säga, de försöker maximera sin egen nytta samtidigt som de verkar inom sina institutionella begränsningar. När det gäller Covid-19 har statliga aktörers beteende inte varit annorlunda än någon annan katastrof. Katastrofscenarier skapar möjligheter för politiska aktörer att fatta rationella, målmedvetna, maktmaximerande beslut inom de politiska gränser som sätts runt dem. I motsats till tanken att regeringar kräver mer handlingskraft under kristider, betyder institutionella begränsningar lika mycket eller kanske mer under nödsituationer för att tygla politiska övergrepp. 

Utforska effektiviteten av nödkraftsdeklarationer 

Det finns ett brett utbud av litteratur som utforskar de offentliga valens konsekvenser av expansiv regeringsmakt. Två färska artiklar om krismakternas politiska ekonomi av Christian Bjørnskov och Stefan Voight illustrerar dessa implikationer under pandemin. Dessa studier dök upp i European Journal of Law and Economics (2020) och tidningen Offentligt val (2021). Studier som dessa är särskilt insiktsfulla eftersom nödbefogenheter utgjorde den primära ram som många regeringar använde för att föra folkhälsopolitik som svar på Covid-19. 

Studien 2020 jämför användningen av nödbefogenheter över hela världen som svar på Covid-19. Historiskt sett har nödsituationer av alla slag varit en ursäkt för att utöka regeringsmakten, och vår erfarenhet av Covid-19 visar denna tendens. Författarna noterar, "den här gången var inte annorlunda." För detta ändamål upptäcker de att många regeringar över hela världen genomförde en hårdhänt politik som inte hade något samband med att mildra fall och dödsfall. Istället tenderade politiska ledare att fatta maktmaximerande beslut baserade på politiska begränsningar som var inneboende i deras länder. 

Till exempel, i de flesta liberala demokratier som upprätthåller betydande kontroll av makten, var låsningspolitiken begränsad till tillfälliga företagsstängningar, skolnedläggningar och order om att stanna hemma. Å andra sidan såg länder med färre maktbegränsningar mer aggressiva nedstängningar som sträckte sig in i riket av att rikta in sig på politiska fiender och tvinga infekterade individer till karantänanläggningar. Överallt i alla länder följde införandet av nödåtgärder den lätthet att använda dem som erbjöds av institutionella och politiska begränsningar. 

Deras undersökning 2021 undersökte användningen av nödbefogenheter från 1990 till 2011 i 122 länder och drog slutsatsen att det inte fanns några tydliga fördelar med användningen av dem. De fann att nödkraft när man kontrollerade för olika andra faktorer, till exempel hur allvarlig katastrofen man besvarade, inte räddade fler liv. De är dock korrelerade med kränkningar av mänskliga rättigheter, försämring av demokratiska institutioner och till och med ökad död. Dessutom föreslår författarna att dessa nödbefogenheter potentiellt är förknippade med utträngningen av privata reaktioner på katastrofsituationer, vilket möjligen kan skapa mer effektiva lösningar än de som implementeras av offentliga tjänstemän. 

Även om dessa två studier beskriver gränserna och farorna med nödbefogenheter, visar de också hur institutionella begränsningar spelade en nyckelroll för att styra pandemipolitiken. Efter att ha kontrollerat för skillnader i regeringsstruktur, observerar Bjørnskov och Voight,

"(T) att länder som åtnjuter en hög nivå av rättsstatsprincipen såväl som en hög nivå av pressfrihet är mindre benägna att utropa ett SOE [nödläge], medan varken nivån på demokrati eller nivån på ekonomisk utveckling är betydande prediktorer för att deklarera ett statligt företag. 

De noterar också att stater med mer restriktiva konstitutionella bestämmelser om nödbefogenheter var mindre benägna att använda dem. Samtidigt förde länder med färre begränsningar en mer extrem politik, som att stänga av parlament, stänga domstolar, åberopa militär närvaro och undertrycka journalister. 

Sådana hårdhänta svar är indikativa för de klassiska maktmaximerande tendenserna som skisserats av teorin om offentliga val. De överväldigande svaren uppstår när politiska aktörer tror att mandaten är lätta att genomföra och att de kan dra personlig nytta av dem, men svaren slutar också med att ha lite att göra med folkhälsoresultaten. Men starka institutioner, såsom rättsstatsprincipen, yttrandefrihet och maktkontroll, skapar incitament för offentliga tjänstemän att agera på ett sätt som tillfredsställer allmänheten eller åtminstone har folkligt stöd. 

Behovet av att erkänna oavsiktliga konsekvenser 

Motiveringen för nödbefogenheter är att regeringen måste agera snabbt och med få begränsningar för att hantera en katastrofsituation för att förhindra ytterligare katastrof. Den verkliga utmaningen i alla till synes välmenande statliga program är att se de oavsiktliga konsekvenserna. Att ge offentliga tjänstemän möjligheten att genomföra en snabb och beslutsam politik kan verka attraktivt vid första anblicken, men det har betydande nackdelar. Till exempel fann Bjørnskov och Voights studie från 2021 att nödbefogenheter korrelerade med fler dödsfall, inte färre. De skriver,

"Rättigheterna till fysisk integritet undertrycks mer avsevärt i mer allvarliga katastrofer i länder med statliga företag som erbjuder fler fördelar för den verkställande makten. Vi anser att det resultatet bekräftar vår kontraintuitiva upptäckt att politiska aktörer i vissa länder missbrukar nödsituationer under naturkatastrofer.”

Kort sagt, mer makt som ges till regeringen leder till en högre sannolikhet att de kommer att missbruka den makten. I många fall kan detta maktmissbruk helt enkelt bero på regulatoriska hinder och inkompetens, vilket resulterar i att privata lösningar störs. Till exempel, i USA såg vi hur hårdhänta statliga ingripanden orsakade mer problem, inte mindre, när det gäller att begränsa Covid-19, som sett med vårdhemsutbrott, skolans stängningaroch restaurang stängningar. I alla dessa fall ersatte regeringens fiat det omfattande ekosystemet av privat verksamhet.

Sedan finns det tydliga maktmissbruk för olika auktoritära syften, vilket Bjørnskov och Voight konstaterar är vanligare i länder med färre konstitutionella begränsningar av auktoriteter. Dessa maktmissbruk inkluderar inriktning mot politiska fiender, utbredda kränkningar av de mänskliga rättigheterna, undertryckandet av den fria pressen och avsiktlig förnedring av demokratiska institutioner. Denna ohämmade maktanvändning främjar uppfattningen att institutionella begränsningar och incitament påverkar politiska agendor under nödsituationer och tider av lugn. Dessutom befäster det tanken att brist på institutionella begränsningar leder till missbruk av politisk makt.

Det är ett ofrånkomligt faktum i det politiska livet att regeringstjänstemän inte är allvetande eller rent altruistiska. Ett väl genomfört system för kontroll av deras makt tjänar alltså till att begränsa de överdrifter som är förknippade med alltför djärva och ambitiösa politiska agendor. Nödsituationer ger inte immunitet mot dessa brister. 

Bjørnskov och Voight skriver,

"Våra bevis på bieffekterna av nödkonstitutioner tyder på att snarare än att göra det möjligt för regeringar att hantera katastrofer effektivt, och i synnerhet att begränsa antalet dödsfall, använder de flesta regeringar dem för andra ändamål."

Som ett resultat rekommenderar författarna att vi avstår från antagandet att regeringar helt enkelt kommer att göra det som är bäst under kristider. Istället kommer de att agera i sitt egenintresse, och institutionerna runt dem är avgörande för att stävja dessa personliga intressen. Några reformer som föreslagits av författarna inkluderar fasta tidsgränser för nödförklaringar, begränsningar för den övergripande maktanvändningen och aktiva kontroller av verkställande befogenheter genom institutioner, såsom ett lagstiftande åsidosättande och ett självständigt domstolssystem.

Med allt detta i beräkningen avslöjar Bjørnskovs och Voights forskning om användningen av nödbefogenheter inte bara deras inneboende faror utan tillämpar tidlösa principer på ett aktuellt ämne. De påminner oss om att regeringar fattar rationella, egenintresserade beslut utifrån sina respektive politiska ramar. 

Covid-19 har inte varit annorlunda än någon annan katastrof. Politikerna fick ut det mesta av situationen utifrån de incitament som fanns. System som uppmuntrar offentliga tjänstemän att göra rätt sak genom sunda kontroller och balanser såg minsta maktmissbruk. Omvänt såg de som gav större utrymme för ledningspersoner mer oansvarigt och störande beteende.