Historien om misslyckade utgångar

På den första dagen av sin andra administration (20 januari 2025) undertecknade president Trump en Executive Order att "dra USA ur Världshälsoorganisationen (WHO)." 

Detta kommer inte att vara första gången för USA (USA) att lämna en FN-enhet. Snarare tvärtom. Det har varit ute men sedan tillbaka som en jojo, och lämnat inga bestående märken på relevanta organisationer. Kommer den här gången att bli annorlunda?

Den senaste historien om USA (USA) och specifika multilaterala enheter som tillhör FN-systemet är ganska tumultartad. Liksom komplexiteten i mänskliga relationer innehåller den missnöje, nedfall, hot, skilsmässor och omgifte. Dessa kapitel motsvarar förändringar i amerikanska förvaltningar. Med Trumps andra mandatperiod var utträdet ur WHO inte oväntat, baserat på hans tidigare positioner under Covid-19-krisen. 

USA är utan tvekan en tungviktare i FN-systemet, tack vare dess viktiga finansiella bidrag, ekonomiska makt, bistånd utomlands som distribueras genom inhemska institutioner och bilaterala kanaler, och naturligtvis dess befolkningsvikt och dess genuina önskan att göra resten av världen bättre . Det bidrar med imponerande 22 % av FN:s ordinarie budget. Sedan FN skapades är det dessutom den främsta frivilliga bidragsgivaren som håller systemet flytande. Det är den främsta direkta bidragsgivaren till WHO:s 2024-25-budgeten, till 15 % (500 miljoner USD per år). Kina betalar bara 0.35 %. 

USA har också gjort sitt diplomatiska missnöje hört flera gånger på internationella arenor tidigare, vilket återspeglar dess nuvarande uttalade avsikt att dra sig ur WHO. Mest anmärkningsvärt är att dessa har varit uppenbara i dess relationer med FN:s råd för mänskliga rättigheter (HRC) och FN:s organisation för utbildning, vetenskap och kultur (UNESCO). 

Utträde från och återvändande till HRC

I 2006, den HRC skapades som ett underordnat organ till FN:s generalförsamling (UNGA) för att ersätta människorättskommissionen. Det har sitt huvudkontor vid FN-kontoret i Genève (Schweiz), och består av 47 ledamöter som väljs för 3-årsperioder av de 193 medlemsstaterna i FN:s generalförsamling. En tredjedel av medlemmarna förnyas varje år och länder kan sitta högst två på varandra följande mandatperioder. Ungefär en tredjedel av FN:s medlemsländer är alltså när som helst i HRC. Val sker av regionala grupperingar och extremt benägna att politisera. Detta har utan tvekan äventyrat dess mandat att skydda och främja mänskliga rättigheter.

HRC arbetar genom cykler av universell periodisk granskning där alla FN:s medlemsstater regelbundet utvärderas, utser Särskilda förfaranden (oberoende människorättsexperter för specifika länder eller teman), auktoriserar undersöknings- och faktauppdrag om krigsförbrytelser och brott mot mänskligheten, och håller krismöten i nödsituationer. Resolutioner eller beslut kräver enkel majoritet, och medlemskapet kan avbrytas med två tredjedelars majoritet (som hände med Libyen 2011 och för närvarande med Ryssland). 

Förhållandet mellan USA och HRC har länge varit svårt. USA (tillsammans med Israel, Palau och Marshallöarna) röstade emot den ursprungliga resolutionen från FN:s generalförsamling som skapade HRC. Ändå anslöt sig USA 2009 under Obama-administrationen, vilket återspeglade en förändring i position eftersom de hade föredragit att vara observatör till den nu nedlagda människorättskommissionen under George W Bush-administrationen. 

USA fortsatte att framföra sin kritik angående HRC:s påstådda politisering i många frågor, särskilt relaterade till ett stort antal resolutioner som antagits mot Israel. Till exempel, i februari 2011, vid den 16:e sessionen i HRC, utrikesminister Hillary Clinton pekade på "den strukturella partiskheten mot Israel – inklusive en stående agendapunkt för Israel", som "undergräver(d)" HRC:s arbete.

I oktober 2011, Palestina blev antagen som fullvärdig medlem av UNESCO. Ett år senare antog FN:s generalförsamling (UNGA). Upplösning 67/19 om "Palestinas status i FN" med 138 godkända röster, 3 nedlagda röster, 5 frånvaro och 9 avslag (inklusive USA). Palestina blev därmed en icke-medlem observatörsstat till UNGA – en liknande status som tilldelades Vatikanen. Detta sågs allmänt som en formalisering av Palestinas statskap. Successiva HRC-upplösningar (A/HRC/RES/16/30 den 25 mars 2011, A/HRC/RES/19/15 av den 22 mars 2012, etc.) i Palestina-Israel-frågan har upprepade gånger efterlyst "tvåstatslösningen", medan USA utan framgång har stått, antingen ensamt eller med få allierade, mot alla andra HRC-medlemmar.

I mars 2018, ytterligare Upplösning A/HRC/RES/37/75 fördömde Israels tidigare och nuvarande handlingar mot palestinier. Den 19 juni beslutade Trump-administrationen att lämna. Utrikesminister Mike Pompeo lagt ut flera skäl, som: i) HRC-medlemskap inkluderade auktoritära regeringar med entydiga och avskyvärda människorättsregister, och ii) HRC:s fortsatta och väldokumenterade partiskhet mot Israel. USA:s FN-ambassadör, Nikki Haley, lagt till att "för länge har rådet för mänskliga rättigheter varit en beskyddare av människorättsöverträdare och en avloppsvatten av politisk partiskhet." Haley vidare anges att hon hade lett USA:s ansträngningar att försöka reformera HRC under ett år; Men sådana ansträngningar hade misslyckats på grund av motstånd från många länder men också allierades motvilja att utmana status quo. 

Utgången vändes snabbt av Biden-administrationen. Den 8 februari 2021, utrikesminister Anthony Blinken meddelade att USA återigen engagerade sig "omedelbart och robust" med HRC. Några veckor senare, vid MR:s 46:e session den 24 februari 2021, Blinken begärda kamratstöd för att USA ska återvända och söka val för mandatperioden 2022-24. Det valdes därefter och återtogs i rådet.

USA:s uttag och returer till UNESCO

Även om USA var en av de grundande medlemmarna av UNESCO, har förhållandet varit ojämnt. Reagan-administrationen vänster UNESCO 1984 officiellt "på grund av en växande skillnad mellan USA:s utrikespolitik och Unescos mål." Storbritanniens Thatcher-administration också vänster UNESCO 1985.

Den brittiska returnerad 1997 och USA i 2003 under George W Bush-administrationen. Singapore lämnade också 1985 att återvända 22 år senare.

Den israelisk-palestinska konflikten utlöste återigen ytterligare meningsskiljaktigheter. Som nämnts ovan, UNESCO:s generalförsamling röstade i oktober 2011 för att välkomna staten Palestina som dess 195:e medlem, trots dess blotta status som "observatörsenhet" vid UNGA vid den tiden. Som en konsekvens (som fruktade av UNESCO:s generaldirektör Irina Bokova och FN:s generalsekreterare Ban Ki-Moon), frös Obama-administrationen sina bidrag motsvarande 22 % av UNESCO:s ordinarie budget på 1.5 miljarder dollar, och allt stöd till UNESCO:s frivilliga program. Israel, som varit medlem sedan 1948, lämnade strax därefter.

Trump-administrationen då sluta totalt under 2019, då USA hade samlat på sig en beräknad 600 miljoner dollar i obetalda avgifter.

USA formellt gick med igen UNESCO 2023 under Biden-administrationen och firades med en flagghissningsceremoni vid UNESCO:s högkvarter i Paris och en middagsmottagning med First Lady Jill Biden på den amerikanska ambassaden. Återkomsten berodde på en majoritetsröst av UNESCO-medlemmar och USA överens att betala alla utestående skulder på totalt 619 miljoner dollar och finansiera specifika frivilliga program som förhandlats fram med UNESCO (afrikanska projekt, journalisters frihet, etc.). Än i dag förblir Israel en outsider trots UNESCO:s inbjudan att återvända, kanske vill undvika den uppenbara förnedring som påtvingats USA.

USA och WHO: ett ansträngt förhållande i början av Covid-19

USA var en av de grundande medlemmarna av WHO. Den 14 juni 1948 antog kongressen Gemensam resolution "sörja för medlemskap och deltagande av USA i WHO och godkännande av anslag för detta" (80:e kongressen, 2:a sessionen, CH, 460 – 14,1948 JUNI XNUMX) för att bemyndiga presidenten att acceptera USA:s medlemskap i WHO. Den noterade också att:

"Sek. 4. Genom att anta denna gemensamma resolution gör kongressen det med den förståelsen att, i avsaknad av någon bestämmelse i WHO:s konstitution, förbehåller sig USA sin rätt att utträda ur organisationen med ett års varsel: Förutsatt dock att USA:s finansiella förpliktelser gentemot organisationen ska uppfyllas i sin helhet för organisationens innevarande räkenskapsår."

WHO:s konstitution innehåller ingen bestämmelse om tillbakadragande, som de flesta av de grundande texterna för FN-enheter födda omedelbart efter andra världskriget. Således gjorde den amerikanska kongressen klart att den kan dra sig ur WHO genom en formell 12-månaders anmälan förutsatt att dess bidrag frikänns. Dessa bestämmelser överensstämmer med praxis som kodifierades senare av 1969 Wienkonventionen om fördragslagen, som tillåter parterna att lämna ett internationellt avtal (artiklarna 54 och 56).

Under det första året av Covid-19, den 29 maj 2020, meddelade president Trump att USA skulle lämna WHO. Det formella förfarandet utlöstes den 6 juli genom ett diplomatiskt brev skickat till både WHO:s huvudkontor i Genève och FN:s kontor i New York, citera WHO:s misslyckanden som svar på Covid-19 och andra senaste hälsokriser, och dess ovilja att reformera. Vid den tiden hade USA fortfarande ett utestående saldo på 198 miljoner dollar.

Saker och ting gick inte som planerat. Biden-administrationen vände situationen ett halvår senare och avbröt inte bara utträdesprocessen som utlöstes av Trump utan ökade också USA:s engagemang med WHO. USA föreslog då 2022 ändringar till 2005 års internationella hälsoföreskrifter (IHR), vilket minskar perioden för nya ändringar att träda i kraft från 24 månader till 12 månader, och perioden för att göra reservationer från 18 månader till 10 månader. Det var också landet aktivt involverat i utarbetandet och förhandlingarna om 2024 ändringar till IHR som kommer att hämma alla länders hälsobudgetar och resurser att spendera på tidig upptäckt av framtida pandemier snarare än mer rationella prioriteringar. 

Den 20 januari 2025 inledde president Trump sin andra mandatperiod av beställning:

"1 §. Ändamål. USA märkte sitt utträde ur Världshälsoorganisationen (WHO) 2020 på grund av organisationens misskötsel av covid-19-pandemin som uppstod ur Wuhan, Kina och andra globala hälsokriser, dess misslyckande med att anta brådskande nödvändiga reformer, och dess oförmåga att visa oberoende från WHO:s medlemsländers olämpliga politiska inflytande. Dessutom fortsätter WHO att kräva orättvist betungande betalningar från USA, långt ur proportion med andra länders bedömda betalningar. Kina, med en befolkning på 1.4 miljarder, har 300 procent av befolkningen i USA, men bidrar ändå med nästan 90 procent mindre till WHO.

Sec. 2. Åtgärder. (a) USA har för avsikt att dra sig ur WHO. Presidentens brev till FN:s generalsekreterare undertecknat den 20 januari 2021, som återkallade USA:s meddelande om utträde den 6 juli 2020, återkallas.”

Avsnitt 2(a) i förordningen tycks försöka få de sex månader som redan gått sedan den första anmälan om utträde (6 juli 6) fortfarande att räknas. Det översätter Trumps önskan att slutföra det han hade påbörjat så snart som möjligt. Det är inte klart om detta argument kan accepteras, eller om det nya meddelandet kommer att återuppta utträdesprocessen igen, även om kongressen skulle kunna rösta för att förkorta den tid som krävs. Oavsett, den här gången har Trump-administrationen gott om tid på sig att slutföra ett tillbakadragande.

Men hur länge? Vem kan se till att nästa administration kommer att behålla denna position? Eller kommer historien helt enkelt att upprepa sig som i de snabba och förödmjukande återkomsterna till HRC och UNESCO med full efterlön för åren av frånvaro och utan nödvändiga reformer?

Stanna eller sluta?

Som visats ovan har det blivit vanligt att denna politik vänds om med liten uppmärksamhet från allmänheten. Om man lämnade argumenten om deras rätt eller fel åsido, demonterades båda besluten att lämna HRC och UNESCO under Trump 1.0-administrationen snabbt. Varje gång tappade farten, liksom tiden, pengarna och hållningen. Därför, om Trump 2.0-administrationen faktiskt lämnar WHO den här gången, kan resultatet mycket väl upphävas inom en snar framtid. 

Fransmännen säger "qui va à la chasse perd sa plats” (den som går på jakt tappar sitt säte) av en anledning. Kanske kan det trots allt vara bättre för USA att använda sin nuvarande position och tid för att arbeta för verkliga reformer, för att inte förlora denna möjlighet. 

Just nu har Trump-administrationen många solida argument och allierade för att kräva en seriös bedömning av WHO:s agerande och passivitet under Covid, dess dåligt bevisade inställning till pandemier i allmänhet, och gripa momentumet för förändring. Det finns verkliga möjligheter att omvärdera, reformera eller till och med ersätta organisationen med en annan, för att göra förändringar som inte lätt kan ångras av framtida förvaltningar. Detta skulle ge verklig och bestående effekt för amerikaner och världen.